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今天是 2019年09月17日
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◎ 通知公告

关于征求《广东省农村扶贫开发条例》(修订征求意见稿)意见的公告

更新时间:2019-08-30 13:02点击次数:247次

为及早谋划2020年后我省扶贫开发工作,根据省人大常委会2019年修法计划安排,广东省扶贫办起草了《广东省农村扶贫开发条例》(修订征求意见稿)。现向社会公开征求意见,欢迎提出宝贵意见和建议。征求意见截止时间为2019年9月3日。

(信函地址:广州市先烈东路135号广东省扶贫开发办公室扶贫规划处,联系电话:020-37288675,传真:020-37288675,电子邮箱:gdfpkh@126.com)

附件:《广东省农村扶贫开发条例》(修订征求意见稿)及起草说明

广东省扶贫开发办公室

2019年8月27日

附件:

广东省农村扶贫开发条例(修订征求意见稿)

第一章 总  则

第一条【立法目的】 为了规范农村扶贫开发工作,持续有效地缓解相对贫困,促进乡村振兴、城乡融合和区域协调发展,根据有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。

第二条【适用范围及定义】 本条例适用于本省行政区域内的农村扶贫开发。

本条例所称农村扶贫开发,是指国家机关、企业事业单位、人民团体以及其他组织和个人通过政策、项目、资金、物资、技术、人才、服务等方式,扶持帮扶对象改善生产生活条件、增强自我发展能力,实现脱贫增收的活动。

第三条【方针原则】 扶贫开发应当坚持精准方略,坚持构建政府主导、社会参与、市场运作和自力更生相结合的大扶贫格局;坚持扶贫同扶志、扶智相结合、保障性开发式扶贫和参与式扶贫相统筹的原则。

第四条【政府责任】 各级人民政府负责本行政区域的农村扶贫开发工作,实行由省负总责、部门联动、市县落实、乡镇(街道)实施的机制,分级建立工作目标责任制。各级人民政府行政首长是扶贫开发工作的第一责任人。

省人民政府负责全省扶贫开发的目标确定、政策制定、项目和资金的统筹安排、组织动员、检查指导和监督考核等工作,建立扶贫开发协调机制,研究解决扶贫开发中的重大问题。

地级以上市人民政府指导和组织实施本行政区域的扶贫开发工作,制定帮扶目标任务及具体政策措施,对帮扶项目的实施、帮扶资金的使用和管理、帮扶目标任务完成等工作进行督促、检查、监督和评估等,协调解决本行政区域扶贫开发工作中的重大问题。

县级人民政府承担本行政区域扶贫开发的主体责任,履行相应的进度安排、项目推进及实施监督、资金使用和管理、人力调配等工作,整合资源,组织落实帮扶措施,协调和指导本区域的帮扶工作。

乡镇人民政府、街道办事处应当明确扶贫开发工作机构及人员,负责扶贫项目的具体实施,指导和督促村民委员会、居民委员会做好农村低收入人口的识别、退出和帮扶措施的落实。

第五条【部门职责】 县级以上人民政府扶贫开发主管部门负责统筹协调、监督指导和组织实施本行政区域的农村扶贫开发工作。

县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责做好扶贫开发工作,其主要负责人是本部门扶贫工作的第一责任人。

第六条【帮扶规划】 县级以上人民政府应当把农村扶贫开发纳入本行政区域的国民经济和社会发展规划,制定帮扶专项规划。
    县级以上人民政府制定的其他专项发展规划或者有关部门编制的行业发展规划,应当与本行政区域扶贫开发专项规划相衔接,优先保障扶贫开发需要。

第七条【资金保障】 省人民政府统筹并持续加大扶贫开发财政投入。

县级以上人民政府应当将农村扶贫开发资金列入年度财政支出预算,确保不低于预算支出的1%,并建立与本地区经济发展水平相适应的财政资金增长机制,逐步增加财政专项资金的投入。

第八条【社会参与】 鼓励和支持社会各界参与扶贫开发活动。各级人民政府及相关部门应当为其搭建平台,畅通渠道,提供服务。

第九条【帮扶对象权责】 各级人民政府依法保障农村低收入的帮扶对象在扶贫开发活动中的发展权、选择权、参与权、知情权、监督权、隐私权等权利。

帮扶对象应当发扬自力更生、勤劳致富的精神,积极参与扶贫开发活动,配合项目实施。

第十条【扶贫济困宣传】 各级人民政府应当组织开展扶贫济困及宣传教育等活动,鼓励国家机关、企业事业单位、社会组织和个人通过捐款捐物支持农村扶贫开发。

每年六月三十日为广东扶贫济困日。国家机关、企业事业单位和其他社会组织应当在每年广东扶贫济困日、全国扶贫日等期间,组织开展相应主题的扶贫宣传活动。

第二章 帮扶对象和范围

第十一条【帮扶对象定义】 本条例所称的帮扶对象是指按照国家和省有关规定识别认定的低收入农户、集体经济薄弱村和经济薄弱乡镇或者街道。

低收入农户是指家庭年人均可支配收入与家庭财产状况符合规定的帮扶标准且有劳动能力的农户,包括因共同生活的家庭成员有疾病或者因残疾、接受教育等特殊支出较多而导致家庭相对困难,但未列入当地最低生活保障的农户。

集体经济薄弱村是指经地级以上市人民政府认定的,集体经济年经营性收入持续较低、经营管理水平不高、服务成员能力不足的村级集体经济组织。

经济薄弱乡镇或者街道是指经地级以上市人民政府认定的,经济基础薄弱、符合规定帮扶标准的乡镇或者街道。

第十二条【认定标准】 帮扶对象识别、退出的认定标准,由省人民政府制定指导意见,由县级人民政府或者不设区的市级人民政府根据其区域经济社会发展状况具体明确并适时调整。

县级人民政府或者不设区的市级人民政府应当建立健全帮扶对象识别和退出认定机制,对扶贫对象实行有进有出的动态管理。

第十三条【认定原则】 帮扶对象识别和退出的认定,应当坚持客观公正、公开透明、程序规范、民主评议、群众认可、社会认同的原则。

第十四条【低收入农户识别程序】 农村低收入农户的识别按下列程序进行:

(一)村(居)民委员会在本村(社区)公布低收入农户申报公告;

(二)农户向村(居)民委员会提出申请;

(三)村(居)民委员会对提出申请的农户进行初审后,召开村(居)民会议或者村(居)民代表会议进行评议,并公示评议结果;

(四)乡镇人民政府(街道办事处)对评议结果进行审核,并公示审核结果;

(五)县级人民政府对审核结果进行确认,在村(居)民委员会进行公告。

村民在公示期间对公示内容有异议的,可以自公示之日起十日内向作出公示的村(居)民委员会或者乡镇人民政府、街道办事处提出复核申请,村(居)民委员会或者乡镇人民政府、街道办事处应当进行调查、核实,并在十个工作日内公示复核结果。

第十五条【经济薄弱村的识别】 集体经济薄弱村的识别认定,由村民委员会提出申请,经乡镇人民政府或者街道办事处、县(市、区)级人民政府逐级审核,由地级以上市人民政府认定后向社会公布,并报省人民政府扶贫开发主管部门备案。 

第十六条【经济薄弱镇的识别】 经济薄弱乡镇(街道)的识别认定,由县级人民政府申请,经地级以上市人民政府认定后向社会公布,并报省人民政府扶贫开发主管部门备案。 

第十七条【退出认定】 集体经济薄弱村、经济薄弱乡镇或者街道经帮扶经济发展状况明显改善的,应当按照本条例第十五条、第十六条规定的程序,退出帮扶。

低收入农户经帮扶后年人均可支配收入超过本行政区域帮扶标准且有稳定收入来源或者经济困难明显缓解的,由村(居)民委员会在本村(社区)公示十日,报乡镇人民政府或者街道办事处审核后,由县级人民政府认定,退出帮扶。

村(居)民委员会对认定退出帮扶的低收入农户,在其所在村(社区)予以公告。

第十八条【信息管理】 县级以上人民政府应当建立健全扶贫开发建档立卡的信息管理系统,实行数据共享。低收入农户、集体经济薄弱村的信息由乡镇人民政府组织采集,经济薄弱乡镇的信息由县级人民政府扶贫开发部门组织采集。采集信息应当真实、准确。

帮扶对象应当如实提供建档立卡和统计监测所需信息及相关材料,不得弄虚作假。

第十九条【后续扶持】  帮扶对象按照规定程序退出帮扶后,根据国家和省有关规定在一定时期内继续享受相关政策扶持。具体办法由省人民政府制定。

第二十条【返贫认定】 各级人民政府对已经认定为退出帮扶但又返贫的帮扶对象,应当及时依照本条例规定的条件、程序重新识别认定,进行帮扶。

第三章 帮扶措施

第二十一条【一般规定】 县级以上人民政府应当根据帮扶对象的实际情况,按照精准要求,有针对性地统筹安排帮扶措施,提高帮扶对象的可持续发展能力。

各级人民政府扶贫开发部门应当根据本级人民政府制定的帮扶规划,拟订相应实施方案,报本级人民政府批准后实施。

各级人民政府扶贫开发部门应当建立帮扶档案,实施动态监测管理。

第二十二条【重点区域】 县级以上人民政府对少数民族地区、革命老区、原中央苏区以及低收入农户相对集中、集体经济薄弱村较多的乡镇等扶贫开发重点区域,统筹相关政策和资金,引导社会资源,实行重点帮扶和倾斜支持。

第二十三条【行业帮扶】 县级以上人民政府相关部门应当结合行业特点,将扶贫开发工作纳入行业发展规划,优先安排帮扶项目、保障帮扶资金、对接帮扶工作、落实帮扶措施,向符合条件的欠发达地区优先安排重点工程,优化帮扶产业项目审批。

县级以上人民政府有关部门通过实施发展特色产业、促进就业创业、易地搬迁、安居和饮水工程、集体经济薄弱村提升等专项帮扶措施,提高帮扶对象自我发展能力。

第二十四条【对口帮扶】 省人民政府及地级以上市人民政府应当根据区域发展战略及扶贫开发专项规划的要求,建立健全对口帮扶机制,协调安排发达地区与欠发达地区的挂钩帮扶。

第二十五条【定点帮扶】 县级以上人民政府及其有关部门统筹安排党政机关、国有企事业单位、人民团体对帮扶对象开展定点帮扶。

承担定点帮扶任务的单位应当持续安排一定的资金、项目、人力,扶持被帮扶对象发展生产或者经济和社会事业。

第二十六条【帮扶责任状与协议书】 各级人民政府之间应当逐级签订扶贫开发目标责任状。

对口帮扶和定点帮扶的双方应当订立帮扶协议书,明确各自的权利和义务。

帮扶责任状和协议书所确定的目标任务完成情况作为相应考核的依据。

第二十七条【基础建设帮扶】 省人民政府统筹加强对帮扶重点区域基础设施建设的投资支持,省人民政府相关部门应当将帮扶重点区域符合条件的基础设施项目纳入省级基础设施专项规划,并在年度投资计划中给予倾斜支持。

第二十八条【产业帮扶】 各级人民政府支持和引导欠发达地区因地制宜地发展优势特色产业,壮大集体经济和合作经济,带动帮扶对象增收。

第二十九条【农业帮扶】 农业农村等相关部门应当立足欠发达地区的资源优势,推进农业结构调整,引导发展特色高效农业、农产品深加工等优势产业,指导培育和认定扶贫领域的品牌标识农产品,利用互联网、物联网等技术提升农业物流,畅通扶贫标识农产品销售渠道,促进欠发达地区农业增效和农民增收。

第三十条【生态帮扶】 县级以上人民政府持续加强欠发达地区的土地整治、自然保护、环境治理等生态建设和修复,逐步提高生态公益林补偿标准,完善生态补助奖励政策,建立健全地区间横向补偿制度,完善多元化生态补偿机制,持续增加对重点生态功能区(生态发展区)转移支付力度。

鼓励欠发达地区合理利用生态资源发展绿色经济,以及通过优先聘用有劳动能力的低收入者担任护林员等方式,促进低收入人口增收。

第三十一条【教育帮扶】 县级以上人民政府及其教育、人力资源社会保障等部门应当加强欠发达地区的基础教育、职业教育和特殊教育,统筹资金、项目和师资向欠发达地区倾斜支持,优化教育资源配置,改善其办学条件。

教育部门健全低收入农户学生资助体系,持续资助其子女完成从学前教育到高等教育的学业;完善和落实各类助学补助和就业帮扶政策。

人力资源社会保障部门有计划地开展对低收入劳动人口的职业技能培训、实用技术培训和就业创业指导服务;引导和支持职业技术学校、社会培训机构和用人单位在欠发达地区建立劳务培训基地。

第三十二条【易地搬迁】 县级以上人民政府及相关部门应当按照国家规定,结合乡村振兴规划,尊重农户意愿,开展村庄整治,引导低收人农户适度集中居住。

县级以上人民政府优先保障易地整村搬迁建设用地需求。完成整村搬迁的农户应当腾退旧村宅基地,配合实施土地复垦,并按照国家规定获得奖励或者补偿。

第三十三条【金融帮扶】 鼓励金融机构创新金融产品和服务方式,加强对欠发达地区农村的信贷支持,开展小额信用贷款和特色农业保险业务。

县级以上人民政府应当加强扶贫开发投融资平台、企业担保平台和风险化解机制建设,完善农业保险保费补贴政策。

第三十四条【保障衔接】 社会保障、民政部门应当建立健全与农村扶贫开发相衔接的农村养老保险、医疗保险、最低生活保障等社会保障制度。对重大疾病患者、残疾人等特殊困难家庭实施特别救助,对符合低保条件的低收入人口实行政策性兜底保障。

民政部门和扶贫开发部门应当协同对因突发性灾害或者疾病陷入暂时性贫困人口及时提供救助或者帮扶。

第四章 社会参与

第三十五条【社会帮扶方式】 鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人通过兴办企业(车间、作坊)、合作开发品牌农产品、建设产业基地或者园区、提供就业岗位、公益捐助等方式参与扶贫开发,开展助教、助医、助学、助残等公益活动。

第三十六条【消费帮扶】 鼓励和支持各类国家机关、企业事业单位、其他社会组织和个人在同等条件下优先购买或者消费欠发达地区和低收入农户的农产品和服务,带动帮扶对象增收。

县级以上人民政府及有关部门应当加强消费帮扶的组织保障、示范引领和宣传推介,依托市场信息平台,提升欠发达地区农产品品牌效应和市场知名度,培育和引导大众消费。

第三十七条【万企帮万村】 各级工商业联合会会同扶贫开发、工业和信息化等部门,按照因企制宜、因村施策、精准对接的原则,指导民营企业以签约结对、村企共建的方式选择具体帮扶的集体经济薄弱村,定点扶助产业发展,促进其增收。

前款规定的村企合作可以纳入当地扶贫开发整体规划并统筹推进。

第三十八条【社会中介服务】 鼓励和支持具备相应资质条件的社会中介组织依法开展扶贫项目策划、农村低收入人口统计、数据分析、咨询服务、绩效评价、监测评估等专业性活动以及市场推广、人才引进、人员培训、劳务输出等服务活动。

第五章 激励与保障

第三十九条【一般规定】 各级人民政府应当建立健全扶贫开发激励和保障机制,鼓励和支持社会各界参与扶贫开发工作,鼓励帮扶对象立足自力更生实现增收,确保扶贫开发工作人员和专业服务人才队伍的稳定。

对勤劳思富、积极增收的低收入农户和集体经济薄弱村,应当优先予以扶持。

县及乡镇人民政府、街道办事处开展扶贫开发工作措施得力、帮扶达标率高或者实现提前达标、绩效显著的,由省人民政府给予表彰或者奖励。

第四十条【税费优惠】 县级以上人民政府应当建立欠发达地区的大中型建设项目贫困影响评价和扶助补偿制度。

公民、法人和其他组织在欠发达地区兴办符合国家和省产业政策或者发展战略的帮扶项目,带动农村低收入人口增收的,相关部门应当依照国家有关规定优先给予税收优惠、兑现相关补贴和贷款贴息,并依照有关规定减免行政事业性收费。

第四十一条【企业支持】 县级以上人民政府应当按照国家规定落实企业和个人扶贫捐赠税前扣除制度。

支持有条件的企业依法设立扶贫公益基金和开展扶贫公益信托。

第四十二条【经营创新保障】 鼓励通过创新集体产权管理、股份制经营、土地经营权流转、财政资金投入等方式推动欠发达地区扶贫开发,探索实行资源变资产、资金变股金、农民变股东的发展模式,增加帮扶对象的资产收益。

探索建立农村低收入人口资产性收益保障机制。对财政专项资金和涉农资金投入扶贫开发项目形成的资产,具备条件的可折股量化给低收入农户,促使其获得稳定收益。 

县级以上人民政府应当为农村低收入人口参与扶贫开发项目投资入股、委托经营、土地流转等提供指导和服务,建立健全风险防控机制,依法保护帮扶对象的合法权益。

第四十三条【组织保障】 各级人民政府应当将扶贫开发与农村基层组织建设相结合,加强对欠发达地区村社组织建设的指导和支持,增强其带领村(居)民自力更生、增收致富的能力。

第四十四条【信息保障】 县级以上人民政府应当建立扶贫开发信息数据平台,健全标准统一、数据集中、互联互通、信息共享、动态管理的信息管理系统,为参与帮扶活动的单位和个人提供信息便利和服务。

各级人民政府及有关部门应当保障低收入农户的信息安全。相关单位和个人因扶贫开发活动需要,查阅、调取扶贫开发信息数据的,应当在扶贫开发领域内使用,并采取保密措施,防止信息数据的不当传播和使用。

第四十五条【表彰及人才激励】 各级人民政府应当对扶贫开发工作做出突出贡献的单位和个人予以表彰。

县级以上人民政府及有关部门应当制定扶贫人才激励政策和扶贫干部培养计划,对基层帮扶工作人员按实绩予以政策优待。

第六章 监督管理

第四十六条【人大监督】 有扶贫开发任务的各级人民政府应当定期向同级人大常委会报告扶贫开发工作情况,自觉接受同级人大及其常委会的监督。

有扶贫开发任务的各级人大常委会应当将扶贫开发工作作为对经济社会发展监督的重要内容。

第四十七条【考核机制】 省人民政府应当建立科学的扶贫开发工作考核机制,将相应的考核指标纳入区域经济社会发展综合考核体系,将帮扶政策落实及目标任务完成等情况作为县级人民政府和有关部门及其主要负责人考核评价的重要内容。

对口帮扶和定点帮扶实行双向考核,按照国家和省的有关规定建立考核机制。

第四十八条【资金安排】 财政专项帮扶资金的分配应当依据欠发达地区的经济社会发展状况自然条件、基础设施状况、低收入人口数量、农民收入情况、资金使用效益等因素合理安排。对资金使用效益好的地区,可以适当倾斜。

财政专项帮扶资金投资的扶贫开发项目经批准后,任何单位和个人不得擅自变更;确需变更的,应当报原批准机关同意。

行业帮扶资金由行业主管部门依据帮扶规划、行业发展规划及实施方案进行安排。 

第四十九条【资金管理】 各级财政部门和帮扶项目承担单位应当设立财政专项资金账户,按照财务管理制度管理。

扶贫开发资金应当专款专用,按照帮扶项目进度及时拨付,任何单位和个人不得截留、挪用或者侵占,也不得以现金形式直接支付给帮扶对象。

财政专项资金使用管理按照国家和省的有关规定实行绩效评价。

第五十条【项目管理】 县级以上人民政府相关部门应当依据帮扶专项规划指导落实帮扶项目,并对项目实施进行监督管理。

帮扶项目立项应当经过科学论证,并听取项目所在地群众意见,在实施过程中应当落实项目责任制等管理制度,项目验收应当邀请受益的帮扶对象代表参加。

大中型扶贫开发工程项目应当建立管护制度,按照“谁受益、谁管护”的原则,明确管护主体和管护责任。

第五十一条【资产管理】 政府拨款、减免税费等帮扶项目所形成的各类资产权益应当依法办理移交手续。

实施帮扶项目形成的各类资产权益依法受到保护。任何单位和个人不得损害或者非法占用、处置帮扶项目设施、设备和资产。确需处置的,应当依法经过受益村社的民主决策程序,并征得帮扶单位和县级人民政府扶贫开发主管部门的同意。

第五十二条【信息公开公示】 财政和项目管理部门应当建立资金使用情况信息平台,公开年度专项资金安排数量、来源、项目安排去向、项目实施单位、受益群众以及实施效益等内容。

扶贫开发资金使用计划和实施情况应当按规定公示,接受社会监督。公示内容包括:项目名称、实施单位及责任人、项目内容、项目地点、投资规模、完成时间及资金数额等。

第五十三条【第三方评估机制】 县级以上人民政府应当建立健全第三方评估机制。有关科研机构和社会组织作为评估机构,接受委托,依照独立、公正、科学、透明的原则,开展专项调查、抽样调查或者实地核查,对帮扶成效进行评估,并将评价结果作为财政专项资金分配或者安排的重要依据。

第五十四条【监测统计】 扶贫开发、统计等行政主管部门应当建立扶贫开发监测统计体系,完善动态监测评估机制,实行信息化管理。

第五十五条【资金项目监督】 县级以上监察机关和县级以上人民政府审计、财政等部门应当按照各自职责,对帮扶资金使用、管理和扶贫项目推进情况实施监督。

社会捐赠资金使用情况应当向捐赠者反馈,并依照有关法律、法规进行管理和监督。

第五十六条【社会监督】 各级人民政府应当接受各民主党派、人民团体以及其他社会各界对扶贫开发工作的监督。

支持新闻媒体对各地各部门扶贫开发政策落实、项目实施、资金使用等工作情况进行监督。

扶贫开发主管部门应当公开受理电话和电子信箱,接受社会监督。

第五十七条【基层监督】 村社基层组织和村(居)民有权参与对本区域帮扶项目资金使用情况及其使用效益的监督,有关部门和单位应当提供便利条件。

第七章 法律责任

第五十八条【国有单位及公职人员渎职责任】 国家机关、事业单位、人民团体、国有企业及其国家工作人员违反本条例规定,有下列行为之一的,依照有关规定给予问责处理:

(一)弄虚作假,造成帮扶对象识别、退出严重失实的;

(二)滞留、截留、挪用、侵占或者套取帮扶资金的;

(三)干扰、阻碍监督检查或者隐瞒、掩盖事实真相的;

(四)在扶贫开发工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的;

(五)其他不履行或者不正确履行扶贫工作职责而造成不良影响的。

第五十九条【骗取政策优惠的责任】 采取弄虚作假手段,骗取扶贫开发优惠待遇的,由有关部门列入诚信黑名单进行管理并取消其获取的优惠待遇;获取经济利益的,依法予以追回,并追究相关责任人的责任。

第六十条【损害项目资产的责任】 违反本条例的规定,损害或者非法占用、处置帮扶项目形成的设施、设备和资产的,由县级人民政府扶贫开发主管部门责令限期改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者处罚;造成损失的,责令依法赔偿。

第六十一条【法律责任】 违反本条例规定的违法行为,有关法律、法规已有法律责任规定的,从其规定。

第六十二条【容错机制】 确因情势变更或者自然灾害等不可抗力因素影响扶贫开发工作的,扶贫开发工作人员尽到了勤勉义务,未与其他单位或者个人恶意串通损害公共利益或者牟取私利,尚未造成严重后果或者避免不良影响的,可以不追究责任。

第八章 附 则

第六十三条【适用除外】 本省行政区域内开展最低生活保障、特困人员供养以及其他社会救助活动,不适用本条例。

第六十四条【生效时间】 本条例自2021年  月  日起施行。

《广东省农村扶贫开发条例》(修订征求意见稿)起草说明

为深入贯彻习近平总书记关于新时代扶贫工作重要论述以及视察广东重要讲话精神,根据省委领导同志工作指示和省人大立法工作部署,及早谋划脱贫攻坚2020年任务完成后扶贫开发战略思路调整事宜,依法统筹我省区域对口帮扶,推动农村欠发达地区加快发展,接续缓解相对贫困问题,促进我省巩固脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略的有效衔接,探索破解我省城乡二元结构的法律机制,我办组织开展《广东省农村扶贫开发条例》(以下简称《条例》)的修订工作。现就有关情况说明如下:

一、《条例》修订案的起草背景及经过

为有效贯彻中央新时期精准扶贫方针和新发展理念,进一步完善我省扶贫开发体制机制及制度措施,加强缓解相对贫困的法治保障,省扶贫办按照省委领导的意见,2018年下半年提出修订《条例》的建议,获得了省人大农委的支持并提出了工作程序要求,随后报请列入广东省人大常委会2019年立法计划的预备项目。我办高度重视此项工作,2019年2月,制订了《条例》修订调研起草工作方案,成立工作专责小组,委托华南农业大学农村法治与社会发展研究中心协助完成基础调研与起草任务。

按照工作部署,省扶贫办会同华南农业大学课题组,自2019年3月初至4月底,先后赴省内粤北(韶关、清远)、粤西(云浮、阳江)、珠三角(中山、江门)、粤东(揭阳、梅州)及江浙部分地区开展立法调研,与相关部门、基层组织开展交流座谈,侧重考察学习了江苏、浙江两地扶贫开发政策实践及立法探索的先进经验及做法。同时,省扶贫办向全省各地市扶贫部门发送了调研函,征集各地书面汇报材料及《条例》修改意见建议。华南农业大学课题组参考有关扶贫立法政策理论研究与国家、各省市有关扶贫立法政策文献资料,结合省内外调研情况、省委省政府有关文件及省人大农委、省扶贫办负责同志的指导意见,草拟了《条例》专家建议稿。

6月至7月,省扶贫办专责小组会同华南农业大学课题组对《条例》建议稿进行三次讨论修改,征求厅领导及厅内各处室意见后,形成征求意见稿,分别发文征求省扶贫开发领导小组成员单位和各地市扶贫开发领导小组的意见。

二、修订《条例》的必要性和可行性

原《条例》自2012年1月1日起实施以来,为我省扶贫开发工作提供了供规范引领和保障,在推进实施扶贫开发“规划到户责任到人”工作中发挥了重要作用。但随着时间推移,特别是党的十八大以来,《条例》部分内容与习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于扶贫工作重要论述精神不相适应,与当前我省需要巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略的要求不相衔接,与探索破解我省城乡二元结构的改革发展要求不相适应,与谋划2020年后扶贫开发战略新思路不相吻合,其前瞻指导性不够、创新性不足,亟待需要修改完善。特别结合我省实施“一核一带一区”区域协调发展战略和改革创新要求,解决制约我省扶贫开发工作的体制机制问题,为打赢脱贫攻坚战、持续缓解相对贫困,加快农村欠发达地区经济社会发展,促进城乡融合和区域协调发展,我省后续的扶贫开发需要更为有效的规范引领和保障。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对扶贫开发工作高度重视,确立了精准扶贫方略,对脱贫攻坚、减小地区差距和城乡差距做出了重大部署。省委省政府认真贯彻中央扶贫新理念新部署,在我省既往“双到”扶贫开发初见成效的基础上,高位推进扶贫开发实践探索创新发展。我省在统筹区域发展,加强贫困地区基础设施建设、改善公共服务、促使群众脱贫创收等方面采取一系列措施,取得突破性进展,也积累了丰富经验,有必要把我省扶贫开发工作探索形成的好经验好做法和有效政策措施通过地方立法创新的形式确定下来。

同时,为深入贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话精神,及早谋划2020年后扶贫开发战略新思路,助推实施我省“一核一带一区”区域协调发展战略,助推农村欠发达地区加快发展,接续缓解相对贫困,促进我省巩固脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略的有效衔接,探索破解城乡二元结构的法律机制,有必要通过修订《条例》,依法逐步理顺扶贫工作思路、创新工作机制,不断增强干部群众依法脱贫、精准扶贫的积极性和主动性,有序部署和推进农村扶贫开发,引导社会力量支持和参与农村扶贫开发。

三、《条例》修订案框架及主要内容

《条例》修订草案设8章共64条,概括起来分四个部分:第一部分为总则,即第一章,共10条,明确了立法目的、适用范围、定义、方针原则、政府职责、部门职责、社会参与、扶贫对象权责保护及扶贫济困宣传等。第二部分为主要内容,包括第二至五章,共35条,主要明确“帮扶谁、谁来帮扶以及如何帮扶”的问题,涉及帮扶对象和范围、政府帮扶措施、社会力量参与机制、激励和保障等方面的规定。第三部分为监督管理和法律责任,包括第六、第七章,共17条,主要明确扶贫开发活动的督促和约束,明确项目和资金管理、内外部监督、法律责任及容错机制等内容。第四部分为附则,即第八章,共2条,规定了《条例》适用除外的情形和实施日期。

四、《条例》修订案的主要特点

按照省委、省人大有关领导提出《条例》修订要体现高站位、高水平、高质量,既要体现广东先行探索的经验做法,又要树立问题导向,具有引领创新的要求,我们在《条例》起草工作中广泛听取来自省内基层方面的呼声及经验认识,加以总结提炼和提升,也学习借鉴兄弟省市立法经验和政策实践,重在结合广东实际体现广东特色,注重务实管用,合理预判我省后续扶贫开发将要立法调整解决的突出问题,并提出前瞻性的法律机制。总体来说,具有以下特点:

(一)完善了新时代扶贫开发制度体系,具有前瞻性。《条例》将中央新发展理念落实为具体行动,发挥地方立法引领作用,不仅巩固了我省脱贫攻坚的成果,更是构建了持续反贫困的长效机制。在用足用好国家相关政策法规前提下,《条例》修订案适应2020年后扶贫工作的重大调整,淡化“扶贫”“脱贫”等概念,代之以“帮扶”“达标退出”;同时对涉及的帮扶对象、标准、主体、途径等要素进行合理界定,将新时代扶贫思想转变成立法理念,进而细化为法律条文的表述,前瞻性地以法治思维和法治方式引领并规范农村帮扶开发活动,消除体制障碍,创新举措,构建长效机制,彰显了我省农村扶贫开发工作更大决心和韧劲。

(二)突出做好后续扶贫开发的制度安排,具有创新性。《条例》修订案没有停留于“两不愁三保障”暨现阶段扶贫攻坚的目标任务,而是实现与现行政策机制的有效衔接、平稳过渡。在总结我省实践经验的基础上,实现体制机制和帮扶措施的创新。将“贫困户和贫困村”改称为“低收入农户和集体经济薄弱村”,重点规范了帮扶对象识别及退出、帮扶重点区域的确定、措施和机制的协调安排、项目和资金的管理等方面,解决突出问题和障碍,凸显创新。

(三)明确了增收致富的长效机制,具有可行性。《条例》把提高脱贫质量放在首位,着力健全帮扶的长效机制。坚持构建以农民为主体,政府、社会、市场协同推进和多机制多举措相结合的大扶助格局;坚持扶贫同扶志、扶智相结合、保障性开发式扶助和参与式扶助相统筹的原则,以法治思维引领后续扶贫开发工作,精准帮扶与区域发展双轮驱动,加快补足欠发达地区的基础设施短板,促使基本公共服务均等化,突出产业发展对实现稳定增收致富的带动作用。在立法设计帮扶机制和安排措施上,强调国家机关和社会各界通过产业扶助、完善基础设施和公共服务保障、发展集体经济和合作经济、强化教育和技能培训、促进就业创业等政策措施,帮助农村欠发达地区改善生产生活及发展条件,提高低收入人口素质及自我发展能力、实现持续增收致富。

五、需要说明的几个问题

(一)关于明确扶贫开体制中的政府和部门职责问题。扶贫开发主要靠政策及行政手段推动。《条例》修订案既明确了各级政府的主导责任,又明确了部门和社会组织的协同责任,还明确了检查、考核、评估与问责机制,有利于形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫共同推进的“大扶贫”格局。同时,结合近年政府机构改革及“放管服”改革的要求,进一步明确扶贫机构和部门职责,强调其主要负责人是本部门扶贫工作第一责任人,有利于落实责任。

(二)关于合理界定扶贫开发对象及其范围问题。扶贫开发对象的确认,是后续开展有效帮扶要解决的焦点和难点。目前的贫困对象虽将在2020年全部实现脱贫摘帽,但在建设全面小康社会现代化进程中,其要实现持续的增收致富、防止返贫,依然需要重点关注和持续有力的帮扶。但继续沿用“贫困户和贫困村”的表述将不合时宜。江苏省扶贫立法中将其表述为“经济薄弱村和低收入农户”,浙江省在扶贫文件中表述为“重点帮扶村和和低收入农户”,贫困县也改称为“加快发展县”。《条例》参考江、浙等省表述,将扶贫开发对象界定为“低收入农户、集体经济薄弱村和经济薄弱乡镇或者街道”。同时规定,帮扶对象识别、退出的认定标准,由省人民政府制定指导意见,由县级人民政府或者不设区的市级人民政府根据其区域经济社会发展状况具体明确并适时调整,实现动态化管理。另外,鉴于前几轮扶贫对象包括贫困县、贫困村、贫困户等三个层次的类别,待全面“脱贫摘帽”以后,继续保留“贫困县”的标签也不合适,届时宜将“经济薄弱镇”列为帮扶的重点对象,通过扶持镇域经济社会发展,就地助推城乡融合发展,有利于破解城乡二元结构的区域性探索。

(三)促使扶贫开发与各项社会保障政策的衔接。实践表明,实现扶贫开发与各项社会保障政策的有效衔接,是实现帮扶济困全覆盖、无缝对接的必然要求,可以有效避免边缘化人群以及临时或突发致贫困顿人口产生的积极措施和底线保障。《条例》加强两项制度衔接,明确了适用范围,并规定了开展返贫监测,对返贫人口和新发生贫困人口及时纳入建档立卡予以帮扶。

(四)关于扶贫开发监督管理与容错机制的构建。扶贫开发是民心工程,干得好不好,群众最有发言权。《条例》修订案以强化监督、明确责任为重点,在明确人大监督、政府监督、社会监督、群众监督的同时,引入第三方评估机制,构建多元化立体式监督体系。同时要注意建立简便有效的考核机制,以立法形式把扶贫考核指标纳入经济社会发展综合考核体系。鉴于既往对项目和资金使用监督已形成标准范式,立法修订加以衔接即可。另外,《条例》注意构建扶贫开发探索的容错机制。扶贫开发工作未达到预期效果,但符合一定条件的,可以减免有关人员的行政责任。

(五)关于后续帮扶及相关资产后续管理。帮扶达标后对帮扶对象后续扶持保障,既为巩固帮扶成果,也为防止返贫,因而《条例》修订案规定了退出帮扶后必需安排后续一定时期的扶持,以促进其稳定增收致富;同时,对提前退出的帮扶对象给予必要的奖励政策,以发挥激励的效应。经过三轮扶贫开发特别是持续的开发性扶贫,陆续形成大量的扶贫资产,对这些资产的权属关系及规范管理、收益归属等问题,《条例》也给予明确规范。

(编辑:广州市农业龙头企业协会秘书处)

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